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【优秀研究成果】从广东实践看新阶段专题询问提质增效问题

从广东实践看新阶段专题询问提质增效问题

省人大财经委员会课题组
  专题询问是询问的拓展和延伸,是人大常委会作为监督机关有计划,有组织,有重点地就被监督机关某一方面的工作集中开展的专门询问活动。2010年6月全国人大常委会首次开展的专题询问,将人大询问制度往前推进了一大步,进一步激活了人大监督工作活力。在全国人大常委会的示范带动下,各地人大按照总结,继承,完善,提高的原则,积极推进专题询问等制度理论和实践创新,取得了积极成效。经过10年的探索实践,“不愿问”“不善问”等问题得到了较大程度的解决,专题询问发展到了新的阶段,呈现了新的阶段性特征。但就监督实效而言,没有最好,只有更好。站在新的起点上,本文从广东实践出发,对新阶段专题询问提质增效问题进行探讨。
  专题询问的广东实践
  从广东开展专题询问的实践看,专题询问已由“尝试探索”转向“常态监督”,由“无章可循”步入“规范有序”,由“跟随借鉴”迈向“创新特色”。专题询问已成为全省各级人大依法进行正确监督,有效监督的有力武器。
  由“尝试探索”转向“常态监督”。从省人大看,2011年11月,省人大常委会首次尝试专题询问。在广泛征求社会公众,全体省人大代表和常委会组成人员意见的基础上,常委会以联组会议的形式,就食品安全问题对省政府及相关部门进行专题询问。专题询问通过电视,网络现场直播和各类媒体的充分报道,受到社会广泛关注,产生了积极反响,取得了较好效果。此后,专题询问逐渐成为省人大常委会履职行权的常态化手段,每年至少开展1次专题询问,至今已先后开展了12次。从地市人大看,广州,江门,深圳,湛江等地较早开展专题询问。2011年6月,广州市人大常委会聚焦同德围地区居民出行难问题,在全省地市人大中率先试水专题询问;2012年5月,江门市人大常委会就“三旧”改造工作进行专题询问;2012年6月,深圳市人大常委会首次就食用农产品安全问题进行专题询问;2012年6月,湛江市人大常委会首次就湛江职业教育基地建设进展情况进行专题询问。从区县人大看,广州市天河区人大常委会较早开展专题询问,2012年首次就部分单位预算执行情况进行专题询问。经查询各地市人大网站和电话调研了解,全省已有16个地市人大开展了专题询问,今年有8个地市人大监督计划安排了专题询问,专题询问已成为全省各级人大开展监督的常态化工具。
  由“无章可循”步入“规范有序”。专题询问的初始实践虽有监督法的法律支撑,但没有具体的制度文件规范,各地的组织方式和工作程序并不规范,“无章可循”的状态直至各地在多年实践总结的基础上制定了相应工作制度才得以改观。从省人大看,2016年9月,省人大常委会制定了《广东省人大常委会专题询问工作规定》,对议题的产生途径,提出方式,询问的形式,与政府部门的沟通协调,询问人的范围,问后督办,信息公开等作出了具体规范,提高了专题询问的针对性,计划性和实效性。从地市人大看,早在2014年7月,惠州市人大常委会就制定了《惠州市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》;2015年10月,广州市人大常委会制定了《广州市人民代表大会常务委员会专题询问工作办法》。据了解,大部分地市人大包括相当部分区县人大均已制定规范专题询问的文件,推动了专题询问组织方式和工作程序规范化。
  由“跟随借鉴”迈向“创新特色”。作为一种实践探索,初始时专题询问没有既定模式可循,因此全国人大的具体做法成为各地参照的样本,不仅在程序,方法上借鉴,在选题方面也积极跟随。在此基础上,全省各级人大不断推陈出新,创新了许多专题询问的新形式新方法。比如省人大常委会将调研发现的突出问题拍摄成专题片在询问会上播放,有效烘托询问现场氛围的同时,充分调动和激发常委会组成人员询问主体作用,增强了询问针对性,互动性。再如广州市人大常委会创新专题询问新闻报道,通过网络直播,电视直播等形式向社会公开专题询问过程,增强了询问公开性和透明度。又如珠海市等地人大常委会探索将专题询问与议案建议办理相结合,推动办理多年未办结的议案建议,取得了较好的监督实效。此外,深圳市人大常委会在结合审议执法检查报告进行专题询问,就审计发现问题进行专题询问方面进行了积极探索,取得了较好成效。
  专题询问的监督实效及其局限性
  专题询问的生命力在其监督实效。专题询问的产生,源于全国人大为提高审议质量而对询问监督方式的制度创新;其发展成为常态,得益于各级人大对增强其监督实效的不断探索。坚持全面,客观,辩证地看待专题询问监督实效问题,是新阶段探索进一步推动专题询问提质增效的前提和基础。
  专题询问提升了人大议事制度和监督制度的效能。一是有利于提高常委会会议审议质量,增强监督工作实效,集中体现了人民代表大会制度与时俱进。询问是人大监督的一种形式,是人大及其常委会行使职权的法定方式。但由于相关操作程序并不明确,实践中询问的行使并不完善,“不愿问”“不善问”“问过即了”等现象较为普遍,较难适应人民群众对民主政治的新需求与新期望。全国人大和地方各级人大利用询问这种法定监督形式进行创造性地拓展和延伸,在现有法律的空间与框架内填充新的内核,既于法有据,又因应现实,将询问制度往前推进了一大步。二是有利于形成工作合力,发挥制度优越性,在人大行使监督权中发挥了独特作用。专题询问体现了人大依法履职,“一府两院”依法行政,公正司法,共同推动工作的机制。专题询问过程中,人大常委会组成人员与“一府两院”及其部门有关负责同志作为问答双方直接面对面,一问一答,随问随答。询问人提问抓住关键和要害,不回避矛盾。应询人回答直截了当,实事求是,不走过场。问答双方既有交流讨论也有观点交锋,形成良性互动,求真务实的审议氛围和共同研究,解决问题的机制,这是其他监督形式不具备的特点。三是有利于积极回应社会关切,在监督推动“一府两院”解决大事难事急事中体现人大权威和地位。从各地人大开展专题询问的实践看,各地人大有力推动了地方党委重点工作部署的贯彻落实,有效促进了“一府两院”改进工作,有效解决了一大批民生热点难点问题,提升了人大围绕中心服务大局的能力和水平。同时,各地人大在开展专题询问过程中,充分发挥其平台,窗口作用,通过媒体联动和群众参与,进一步畅通人民群众建言献策,主动参与的互动渠道,展现了国家权力机关依法监督,积极回应社会关切的良好形象。
  提升专题询问监督实效应坚持政治效果与社会效果相统一。人民代表大会制度,是坚持党的领导,人民当家作主,依法治国有机统一的根本政治制度,这是探讨专题询问实效性的应有语境。专题询问作为人大正确监督,有效监督的重要形式,要更好发挥其效能,应当从人大行权履职全局的应有高度出发,要正确处理监督与支持的关系,做到政治效果与社会效果相统一。首先,要坚持依法监督。行使监督权是人大的法定职责,在专题询问中体现为“真问,敢问,会问”。以往谈成绩多,谈不足少,官话套话多,真言诤言少,所谓“两多两少”都是不可取的。其次,在方式方法上要寓支持于监督之中。监督关系不等于制约关系,监督机关与被监督机关,都是在党的统一领导下依法独立行使职权,协调一致地开展工作,专题询问应有的“辣味”目的不在于让被询问人难堪,而在于问出解决问题的承诺。因此,不能把按程序办事看作是“导演”,也不能将现场效果等同于实际效果。一些地方人大一味追求“闭卷考试”,甚至追求咄咄逼人,针锋相对,场面虽然热闹,但喧嚣之后一切如故,没有切实推动改进工作。
  专题询问单独行权的监督作用仍有局限性。尽管相较于询问,专题询问更加有计划,有组织,有重点,但专题询问依然是询问。其法理依据来源于询问权,其本质上是实现常委会组成人员知情权的外化载体。从相关法律对询问的规定来看,询问重点在于听取意见,回答询问,对问后处理没有明确的硬性约束,这在很大程度上制约了专题询问单独行权的监督作用。比如全国人大组织法第十七条规定:“在全国人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关国家机关提出询问,由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”地方组织法第二十九条规定:“在地方各级人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关地方国家机关提出询问,由有关机关派人说明。”代表法第十三条规定:“代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”监督法第三十四条规定:“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门,人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。”各地人大加强专题询问制度支撑,大都停留在规范专题询问组织实施程序层面,没有根本改变询问柔性有余,刚性不足的问题。
  在新阶段推动专题询问提质增效的建议
  在新的阶段,专题询问如何提质增效,更好发挥其在人大监督中的重要作用,不仅要转变观念,而且要有新的思路和举措。
  推动“重问答环节”向“重两端延伸”转变。专题询问不应“始于问”,也不应“止于答”。专题询问是事前选题和调研,事中询问,事后督办的连续行为,在整个活动过程中,尽管“问”的环节最核心,也最出彩,但不是最关键。各地人大对问答环节很重视,甚至一些地方提炼出“问”的合理性标准,即要问出“精”“深”“专”。但问出“精”“深”“专”,需要把功夫下在“问”之前,也需要把功夫下在“问”之后。
  一要抓住选题这个关键前提。要突出“问大事,问难事,问急事”,紧紧围绕党委决策部署的大事,改革发展的难事,群众关切的急事进行选题。近年来,广东省人大常委会问食品安全,问住房保障,问农村垃圾处理,问脱贫攻坚,问民营企业司法保障,问水污染防治,问营商环境建设,这些选题都是围绕贯彻落实省委重大决策部署,围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益,社会普遍关注的重大问题,结合代表提出的议案建议,人大各项工作中发现的突出问题以及社会反映的热点难点问题提出的,得到了省委的充分肯定和“一府两院”的大力支持,形成了党委,人大,“一府两院”的合力。此外,专题询问选题要充分发扬民主,广泛征集意见,还要经过法定程序研究,审议,确定。
  二要抓住调研这个关键基础。常委会组成人员在专题询问中发挥着主导和主体作用,要不要问,问什么,怎么问都是常委会组成人员的询问权力,但只有把情况摸透,问题找准,常委会组成人员才能问到要害,问出实效,才能更好体现其履职义务。事实上,调研本身就是解决问题的开始,不仅通过积极查找苗头性,倾向性问题对相关部门形成传导压力,而且在调研中与应询部门充分沟通协调,共同研究问题,明确应询要求,使应询部门有充分时间了解翔实情况,以便有的放矢地回答询问,提高询问质量。专题询问承办单位应早谋划,早部署,在专题询问举行前组织常委会组成人员和人大代表等围绕专题询问的议题开展视察,调研,深入了解情况,广泛听取意见建议,全面掌握专题询问可能涉及的情况,形成调研报告提交主任会议审议后提供常委会组成人员参阅。根据调研情况,综合整理提出询问问题参考,经常委会分管领导同意后,于会前提供给常委会组成人员参考,并征求常委会组成人员提出询问问题。
  三要抓住督办这个关键保障。要突出“三个及时”,对审议意见和整改问题做到及时交办,及时跟踪督办,及时办结答复。承办单位应当在常委会会议结束后及时将专题询问提出的意见纳入审议意见,经主任会议讨论通过,交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应当在收到审议意见后三个月内,将有关整改工作方案送人大常委会承办单位,在六个月内将研究处理情况向常委会提出书面报告。承办单位应对“一府两院”研究落实审议意见情况进行跟踪督查,督促相关部门剖析原因,改进工作,解决问题,并及时反馈情况。必要时,可建议将“一府两院”整改落实情况报告提请常委会会议审议。常委会可视情况作出决议。
  推动“单独行权”向“组合行权”转变。由于专题询问单独行权的监督作用有其局限性,在开展专题询问工作中要更加注重组合行权,叠加发力。即做好“专题询问+”,通过融合其他职权,其他监督方式,其他监督力量,发挥更大的监督效能。
  一是“专题询问+其他职权”。在开展专题询问工作中,可综合,灵活运用立法,监督,重大事项决定等法定职权,以综合监督对专题询问赋能,提高专题询问成效。比如广东省人大常委会多次结合行使重大事项决定权和立法权开展专题询问。2018年作出关于大力推进水污染防治的决定,2019年听取审议省政府贯彻实施决定的情况并开展专题询问;2019年作出关于大力推进法治化营商环境建设的决定,2020年听取审议省政府贯彻实施决定的情况,开展专题询问,并推动加快出台广东省信用条例和广东省优化营商环境条例。
  二是“专题询问+其他监督方式”。专题询问通常是和审议有关报告结合在一起,在结合专项工作报告进行专题询问的基础上,可以结合执法检查报告,专题调研报告,反馈报告等相关报告进行专题询问。此外,还可以融合满意度测评,质询,特定问题调查等监督方式形成监督组合拳。比如广东省人大常委会专题询问工作规定提出,多数常委会组成人员对应询单位落实审议意见的情况不满意的,可要求相关单位继续整改并报送落实情况。必要时,可以对“一府两院”整改落实情况进行满意度测评或依法启动质询程序。
  三是“专题询问+其他监督力量”。强化专题询问的公开性和透明度,用好媒体监督和社会监督,既是回应社会关切的客观要求,也是人大自身接受监督,提高专题询问实效的有效举措。社会监督方面,可邀请非常委会组成人员的人大代表和群众到现场列席专题询问会,这是增强专题询问公开性和透明度的重要方式之一。媒体监督方面,专题询问整个过程应通过媒体向公众公开,并公布询问和答复情况,接受监督的同时可全面宣传和展示人大依法监督,“一府两院”自觉接受监督的工作情况。此外,还可融合审计监督,结合审计报告或审计整改情况报告进行专题询问,或从审计发现问题中挖掘相关询问问题。比如广东省人大常委会今年在开展法治化营商环境建设专题询问时,从相关审计报告中挖掘了部分降费减负方面的问题,有助于问到要害和关键。
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